检察机关是国家的法律监督机关，加强对公安机关侦查和人民法院刑事、民事、行政诉讼活动实行法律监督，是检察机关的工作职责。民事行政检察工作在维护民事行政诉讼当事人合法权益、化解社会矛盾、促进司法公正和社会和谐等方面起到了积极作用。现阶段，我国司法机关把化解社会矛盾作为当前三项重点工作之一，进一步发挥民事行政检察工作的职能作用显得尤为重要。
人民检察院,是我国的法律监督机关,这一职能的重要载体与方式之一就是检察建议书。在实际工作中,对于某些案件反应出来的在程序上或实体上有错误或瑕疵的一些问题,以事实为根,以法律为准绳,向有关单位或部门提出改进工作、纠正错误的意见和建议,这种检察机关履行法律监督职能的方式就是检察建议。
检察建议书是检察机关重要的法律文书，是检察机关履行法律监督职能、加强被建议单位内部管理监督制度、预防并减少违法犯罪的一种有效手段和途径。特别是新的民事诉法修改后,在民行检察监督工作中,检察机关除了依法行使抗诉监督权外,还可以用检察建议的形式,对民事生效判决和裁定、民事审判活动中发生的审判程序违法、执行违法、调解违法依法进行监督,形成了多元化的监督格局,为检察机关依法监督提供了可以选择的空间。适用民行检察建议程序简单、方便快捷、减少讼累、减少诉讼成本,可谓民行检察监督中“短、平、快”的“轻骑兵”,为检察机关维护当事人的合法权益发挥了应有的法律监督作用,但由于立法及司法解释未对民行检察建议作统一的“硬性”、“刚性”规定,使得检察建议虽然备受重视，却难免流于形式。另外，在检察、司法实践中,也存在法律监督适用不规范、主观随意性大、是否采纳无法律依据等问题,造成了民行检察建议操作难、法律适用难的困境,在一定程度上影响了民行检察建议法律监督效果的有效发挥。
一、民事行政检察建议的必要性
(一) 体现了人民检察院的法律监督权。《民事诉讼法》第十四条规定:“人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督”;第二百三十五条规定:“人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督。”经过多年的司法实践,人民检察院民事行政检察部门在检察建议的运用上积累了大量经验,较好地体现了检察监督权。《民事诉讼法》的修改使得民事行政监督的范围从审判活动扩大到了执行活动,这不仅有了理论上的依据,而且在实践中是切实可行的。
(二) 体现了法律的严肃性。充分运用检察建议请法院对错误的裁判进行再审或依法纠正,对于国家经济建设的健康发展,对于社会的稳定,有着十分重要的现实意义。它既保护了公民、单位及其他当事人的合法权益,也维护了国家利益不受侵犯,同时可以避免滥用法律权利,有利于实现司法公正,同时也切实维护了司法权威。
(三) 可以使有限的司法资源得到合理的有效使用。从司法实践看,单一的抗诉不能使司法资源得到合理使用,一定程度上降低了民行检察监督和法院再审的社会价值。如果适用检察建议,可以克服抗诉权行使上的束缚,一部分申诉案件由作出生效判决、裁定的同级人民检察院办理,可以实现民行监督人力资源的优化配置,既简化办案程序,节省诉讼成本,缩短办案流程,又减轻了上级人民检察院和人民法院的压力。
二、现行民事、行政监督难得原因及分析
随着检察机关民事行政检察工作不断向深度广度发展，现阶段检察机关有限的民事行政法律监督已越来越不适应司法实践的客观需要，主要体现在一下几个方面：
（一） 监督形式少、强制性不够。
虽然民事诉讼法第14条规定：“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”，行政诉讼法第10条规定：“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督”，但是在具体采用何种形式监督问题上，除民事诉讼法和行政诉讼法分别在地址208条和第93条规定检察机关对于人民法院已生效的判决、裁定可以按照审判监督程序抗诉外，没有更具体的规定。从法律角度分析检察院对法院的监督除了提出抗诉在这就是提出检察建议，然而这两种都不具有去强制性。
2017年3月12日至2017年6月12日，我按照市院统一部署，在市院民行处具体指挥下，整合办案资源加大监督力度，查办了首例虚假诉讼案件。孙某系张家口市某企业的法人代表，向张家口市人民检察院举报，称万全区法院在办理其公司与李某民间借贷纠纷一案中法官违法办案，案件是虚假诉讼。市院按照地域管辖指定由我院依法对该案进行监督。市院领导对该举报非常重视，作出批示要求认真办理此案，深挖虚假诉讼背后的职务犯罪。市院民行处协同反渎部门成立案件调查组。在办理案件前，市院民行处长主要负责人多次主持召开了市区两级院办案人员联席会议，确定了案件调查方向和询问提纲。万全区院干警先行外围取证，针对只有一张欠条没有相应证据佐证，并未形成证据链条的现状，去民宗局调查取证，证实原告李某为低保人员，不具备出借巨额款项的经济基础。据此，办案组拟定了下一步工作思路并制定了详细的询问提纲。办案组对该案当事人分别进行询问并制作同步录音录像，该案原被告均承认双方不存借贷关系，实际是万全区法院法警队长宋某与该案被告之间存在借贷关系，宋某与该案原告李某编制虚假借条，捏造虚假借贷关系，以自己系法院工作人员不便参加诉讼为由，指使李某作为本案原告提出虚假诉讼，严重扰乱正常司法秩序，浪费司法资源。办案组又向万全区法院法官、书记员、法警队长宋某进行调查询问，主审法官也承认自己因为疏忽大意，未能履行审查职责，造成当事人上访告状自己负有重大责任，应当好好检讨。经多方证据证实，该案确系虚假诉讼，不存在借贷关系，且案件进入执行程序尚未发生损害后果。法院审理过程中，存在认定事实不清、适用法律错误、程序违法等诸多违法之处。
我院就发现的违法情况经检委会研究决定：1、对案件审理过程中的违法行为发出纠正违法通知书；2、向万全区人民法院发出再审检察建议；3、向万全区法院发出执行监督检察建议，建议法院对案件终止执行；4、建议万全区法院根据《法官法》、《人民法院工作人员处分条例》的相关规定就主审法官及所涉司法工作人员的失职行为予以惩戒5、建议召开全院干警教育警示大会，以防此类事件的再次发生。
2017年7月12日张家口市万全区法院书面回复我院：1、法院拟依照审判监督程序对该案原审调解书提起再审。2、对该案承办法官和法警队长宋某拟给予全院通报批评，但经我院事后向法院了解，法院并未对该案启动再审程序，并未召开全院大会并制定相应书面文件，只是对我院上述提出的检察建议进行象征性书面回复，后我院又多次向法院催促要求其进行正式回复并对上述问题进行实质处理，法院均以已时间紧、任务重、案件多为由推诿敷衍我院。
(二)检察建议的效力尚未明确。
民事诉讼法第208条第2款规定:地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,发现有本法第二百条规定之一的,或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的,可以向同级人民法院提出检察建议,并报上级人民检察院备案。规定明确了可以向同级人民法院提出改进工作的检察建议,也即再审检察建议,然而,再审检察建议的法律效力没有明确,在民事诉讼法里面没有相应的规定。正因为没有相应的规定,如果出现人民法院不采纳同级人民检察院提出的再审检察建议时,就没有了进一步的措施,也不用承担任何法律后果,检察建议便变得毫无约束力,不仅使已经出现的判决错误得不到监督,更损害了检察机关的威信。
(三) 开展非诉工作效果不明显。
民行非诉工作包括了执行监督,督促履行,支持起诉等。按照民事诉讼法的规定,对损害国家利益、社会公共利益的生效调解书,对民事执行活动,对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为,检察机关都有权去监督。但在实际工作中,检察机关开展此类非诉监督业务工作非常困难,所以监督效果不明显,达不到预期。具体表现:一是监督数量少。督促履行之类的业务案源非常少,而且不容易发现,也会因自身的监督系统进行纠正,检察机关的监督往往不及时,效果不明显;二是监督效果差。执行监督工作在各级检察机关都开展开来了,然而,监督的效果不理想,造成了监督难。比如,对于已经执结的案子,当检察机关以检察建议的形式向法院发出督促执行时,法院自身的纠正遇到的阻力重重,虽然会取得一定的法律效果,但是有时也会产生不良的社会效果,在法律效果和社会效果并重的情况下,监督显得软弱无力。
三、民行检察建议适用困境
（一） 民行检察建议缺乏法律意义上的权威性。
《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零八条规定,最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,发现有本法第二百条规定情形之一的,或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的,应当提出抗诉。地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,发现有本法第二百条规定情形之一的,或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的,可以向同级人民法院提出检察建议,并报上级人民检察院备案;也可以提请上级人民检察院向同级人民法院提出抗诉。检察建议作为一种软性监督措施,其实施的效力远不如抗诉的效力,法院针对检察院提出的检察建议采纳与否,法律均没有明确的规定,正因为缺乏应有的法律保障才使得目前提出检察建议这一监督手段陷入了尴尬的境地。各级人民检察院对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为,有权向同级人民法院提出检察建议。第二百三十五条规定,人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督。以上这些法律规定,从立法的不同层面赋予了检察机关对审判活动、审判程序中审判人员的违法行为、执行活动的监督权,规定了可以选择抗诉和检察建议的监督方式,增加了检察机关监督手段的可选择性。
《中华人民共和国民事诉讼法》第二百一十一条规定,人民检察院提出抗诉的案件,接受抗诉的人民法院应当自收到抗诉书之日起三十日内作出再审的裁定;有本法第二百条第一项至第五项规定情形之一的,可以交下一级人民法院再审,但经该下一级人民法院再审的除外。这是民事诉讼法赋予民事抗诉的刚行规定,是民事诉讼法赋予检察机关的法律监督权威。从这一法律规定可以得出结论,对检察机关提出的抗诉,就一定必然引起再审。但是,由于在立法上对民行检察建议的法律地位尚未明确,所以民行检察建议就不象按照审判监督程序提出的抗诉一样,必然引起法院对案件的再审、采纳或纠正。从人民法院的角度看,民行检察建议既然是建议,就可以采纳,也可以不采纳。纠正与不纠正,再审与否,主动权在法院。有的法院甚至将检察建议与当事人申诉案件同等对待,因此,在检察、司法实践中,民行检察建议难以达到法律监督的有效目的,使法律规定的检察机关“刚性”监督“柔性”化了,也难以在人民群众中树立检察机关法律监督权威。
（二） 民行审判监督程序检察建议的法律适用标准需进一步规范。
当前,对于一个按照审判监督程序规定需要再审的案件,是选择适用抗诉还是选择适用检察建议再审没有明确的法律界定。在民行检察监督工作中,有的人认为,标的额小的、调解错误的案件和案情简单的案件可采用检察建议的监督方式,而有的人则认为,疑难复杂的案件也可以采用检察建议的监督形式,因为检察建议不同于抗诉要向上一级提请,它可以直接面向同级法院提出,简单快捷,也容易接受,而且改判得快,能在一定程度上,提高办案效率。因此,在日常民行检察监督办案中,对比较适合抗诉条件的案件也采用了检察建议,这样一来,就可能使抗诉这一法定监督方式出现虚设的倾向,最终则会因为检察建议和抗诉的“滥用”,导致检察机关法律监督机制的“弱化”。
（三） 适用民行检察建议办案结果无法律保障。
在现阶段,从一定意义上说,民行检察建议的法律适用,其本质上不具有法律约束力,被建议者对检察建议是否采纳,只凭其自由裁量,主观随意性大,同时又没有法定的跟进监督措施。在民行检察监督工作中,民行检察建议自身也没有形成一套比较完整的法定适用机制,法律也没有规定被建议者反馈的期限和反馈的方式等,由于缺乏相应的法律跟踪监督制度,遇到被建议者对检察建议拒不采纳或不予理睬,检察机关便“束手无策”,没有法定的制约手段,造成了民行检察建议法律适用上的“苍白无力”,使检察机关的法律监督不能发挥应有的监督作用。
四、民行检察建议适用对策
针对民行检察建议法律适用困境,笔者结合在办案中适用民行检察建议的具体实际体会,认为可以采取以下对策:
（一） 期待法律规范民行检察建议的法律地位。
根据《中华人民共和国民事诉讼法》第十四条规定：“人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督”和《中华人民共和国行政诉讼法》第十条规定：“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督”。这从法律上确定了检察机关的法律监督权。无数的客观实践证明,监督要有手段,没有手段的监督,是“纸上谈兵”。即然检察机关的监督是法律监督,因此,检察机关的监督必须有法律做后盾、做保障。《中华人民共和国民事诉讼法》第二百一十一条对民事抗诉做出了“必然引起再审”的“刚性”法律规定。那么,民行抗诉和民行检察建议,就现时法律规定看,二者承担的法律监督功能是相同的,即然承担的法律功能相同,就应当同样赋予民行检察建议与民行抗诉的“必然引起再审”或是否采纳复函的法律功能。
（二） 立法应明确民行检察建议的适用范围。
要搞好民行检察建议的顶层设计。民行检察建议作为民行检察监督的手段之一,其具有适用简便、节约司法资源的积极一面,但要防止其适用的主观随意性,应在法律规定上对民行检察建议适用范围和条件加以界定和限制,笔者认为适用民行检察建议应当注意把握如下几方面:一是对诉讼标的额较小,社会影响不大的案件,如轻微伤导致的人身损害赔偿、相邻权纠纷等简易案件应采用检察建议监督,对这类案件如果抗诉,要经过上级院,再到法院,耗时较长,可能引起矛盾再激化,所以为及时化解矛盾,便利当事人诉讼,对此类案件检察机关发现裁判确有错误,就可采用检察建议的方式,对法院的审判活动实行法律监督。二是对确有错误的民事调解书可采用检察建议进行监督。按照法律的规定,民事调解书一经送达当事人,即与判决书具有同等的法律效力,对确有错误的调解书可以用检察建议的方式进行监督可减少当事人诉累,也能提高检察机关的法律监督效率,真正体现司法为民的根本综旨。三是对于依法确有错误的财产保全和先予执行裁定采用检察建议监督。因为这两类民事裁定涉及的内容均是当事人的财产,时间拖长会给被保全人被执行人造成经济损失,可采用检察建议的方式,缩短诉讼时间,减少当事人的损失。四是对确有错误的暂缓执行可以采用检察建议监督。用检察建议的方式及时要求人民法院暂缓执行,可及时防止和避免错误判决、裁定被执行,后经审判监督程序改判纠正所带来的执行回转困难。
（三） 要在立法滞后情况下科学适用检察建议。
要依法科学改变以前的民行检察建议,一“纸”过去,没“言语”,过程机械,形式生硬的做法。要积极转变民行检察监督理念,对检察建议实行“当面沟通、书面建议、跟踪问效”,使检察建议由“背靠背”转为“面对面”,要解决被建议方心里没准备,对检察建议内容“摸不准、吃不透、心不通、气不顺”的问题。如果被建议者对检察建议心中有“结”,发去的检察建议有的虽然整改了,但整改的内容也会丢三落四,没有完全到位,没有实现民行检察建议应有的法律价值。要以”先沟通”、“后建议”的民行检察建议新模式改变以往的“建议不见面,建议难兑现”的尴尬窘境。也就是说,检察机关要把拟建议的内容向被建议者当面通报,就民行检察建议认定的事实、法律依据、应整改的意见和建议等,面对面的同被建议者进行充分沟通、交换意见,使其心悦诚服,然后在此基础上,制发书面检察建议。检察建议发出后,还要认真收集检察建议的整改情况、反馈信息,认真评估检察建议的法律效果,实地了解整改情况,追求检察建议的最佳实效,从而实现民行检察建议应有的法律价值。
（四） 加强与纪检监察部门的联系合作
首先，完善相应法律法规，明确因检察院出具的检察建议，相关单位必须认真落实改正，及时对检察建议进行正式书面回复。
其次，对没有按照要求或没有及时书面回复检察建议的单位，检察院应当就此问题向当地纪检监察部门移交问题线索，由当地纪检监察部门对相关怠于履职的单位部门进行调查，同时相关单位的负责人和主管领导应当先行停止，接受组织调查，说明原因。
最后，对于不履行或不认真回复履行检察建议的单位领导和主管领导在当年的工作考核中应当取消考评资格记入档案。(张家口市万全院 刘玉栋)
