行政公益诉讼调查核实权运行

的实践困境及解决路径探析

苏喜民 孟令刚 刘玉栋

[内容摘要]先举例分析行政公益诉讼调查核实与民事公益诉讼调查核实的异同点，接着对行政公益诉讼调查核实权中存在的调查取证程序不完善、调查核实合力不足、调查核实精准性不够、调查核实权缺乏刚性保障、调查核实能力素质不强以及大数据赋能发挥作用不佳等方面的实践困境进行剖析。对此，必须对症下药完善取证程序和取证方式、借助外力增强调查核实的合力、提高调查核实的精准性、增强调查核实的刚性、优化检察人员素质提高调查取证能力以及数字赋能调查取证发挥乘数效应，以完善调查核实权提升行政公益诉讼办案质效。

[关键词]行政公益诉讼 调查核实 实践困境 解决路径

检察机关，是诉源治理的直接参与者，而行政公益诉讼检察作为“四大检察”之一，在有效监督违法行政行为，促进依法行政，加大公益诉讼保护，防范公益受损风险，促进诉源治理方面具有自身独特的制度价值。行政公益诉讼检察建议作为公益诉讼诉前程序更是功不可没，其本身就具有化解潜在风险的作用，通过诉前沟通多元化监督实现良好治理效果。因此研究行政公益诉讼检察建议对促进诉源治理意义重大。本文旨在阐释行政公益诉讼调查核实与民事公益诉讼调查核实的异同点、调查核实权运行中的实践困境及解决路径。

一、厘清涵义：行政公益诉讼调查核实与民事公益诉讼调查核实的异同点

先看两个典型案例。如张家口市检察机关依法办理的一起行政公益诉讼体现了完整的办案流程。2023年7月初，张家口市怀来县检察院检察人员通过现场实地勘查发现了某乡镇道路旁有大量土料裸露堆放，未采取苫盖等遮盖措施的线索。该院于2023年7月14日立案调查，并向沙城镇人民政府送达检察建议书，督促其履行整治扬尘污染防治监管职责。送达诉前检察建议书后，虽然督促乡镇整改，但后续跟进监督工作开展不及时，在跟进监督时发现苫盖的绿网有部分破裂，并未完全遮盖，未有效防治扬尘污染。因沙城镇人民政府未及时彻底整改，该院在呈报获批后，依法提起行政公益诉讼，后沙城镇政府积极整改，该院检察人员于2023年11月15日现场实地勘查，发现沙城镇政府已依法履职，全面整改。鉴于沙城镇政府已全面依法履职，该院提起行政公益诉讼的诉求已全部实现，决定撤回起诉。

又如内蒙古自治区人民检察院锡林郭勒盟检察分院诉吴某某等十四人破坏草原生态环境民事公益诉讼案被最高检评为2023年“检护民生”典型案件。2019年5月，吴某某、王某花为获取非法利益，明知其收购的百灵鸟雏鸟系他人非法狩猎所得，仍然向河南、山东等地贩卖百灵鸟雏鸟3364只，造成2208只百灵鸟雏鸟死亡或脱离草原。该院在依法办理吴某某、王某花非法狩猎罪、掩饰、隐瞒犯罪所得罪刑事案件时，认为该行为导致百灵鸟脱离草原生态环境，造成该处草原百灵鸟群数量减少，破坏了草原生物多样性和生态平衡，损害了社会公共利益，于是以民事公益诉讼案立案审查。后在正义网发布公告，公告期满没有法律规定的机关和组织提起民事公益诉讼。通过张家口鼎盛林业司法鉴定中心鉴定，涉案百灵鸟雏鸟为蒙古百灵，2208只死亡或脱离草原百灵鸟雏鸟共计国家野生动物资源价值损失220.8万元。经评估，吴某某等人非法狩猎贩卖的3364只百灵鸟雏鸟造成生态服务价值损失计36.01万元。2021年4月19日，该院向锡林郭勒盟中级人民法院提起民事公益诉讼，请求判令吴某某、王某花共同赔偿国家野生动物资源价值损失和生态服务价值损失256.81万元，并在地市级以上媒体公开向社会赔礼道歉。后经锡林郭勒盟中级人民法院开庭审理，全部采纳检察机关的诉讼请求。从以上两个典型案例可以分析行政公益诉讼调查核实权与民事公益诉讼调查核实权的异同点。

（一）相同点

行政公益诉讼调查核实权与民事公益诉讼调查核实权的性质相同，均具有法律监督属性。由于调查权设置的目的最终是为了更好地行使法律监督职权，检察机关为履行公益诉讼而进行调查核实，显然具有法律监督属性。

二者适用的原则相同，均应当依法、客观、全面调查收集证据。

（二）不同点

1.调查核实的依据不同。尽管二者均依照2020年最高人民检察院发布的《人民检察院公益诉讼办案规则》进行调查核实，但是由于规定比较笼统，行政公益诉讼调查核实还要参照《行政诉讼法》的有关规定，民事公益诉讼调查核实还要参照《民事诉讼法》的有关规定。

2.调查核实的对象以及是否需要社会监督不同。行政公益诉讼调查核实对象只能是行政机关，它们是公权力对公权力，它们之间有天然的配合制约关系，不容易偏离法治轨道，因此无需社会监督。而民事公益诉讼调查核实对象具有广泛性，既可以是有关单位、部门，也可以是事业单位、企业、社会组织等。检察机关在调查过程中容易与案件当事人、律师等结成利益共同体，利用职权谋取不正当利益。因此应建立权力制约机制，由社会各界对其调查核实行为进行监督。

3.调查核实的重点内容不同。前者的调查重点包括国家利益或者社会公共利益受到侵害的事实（当然为了落实公益诉讼的预防保护性原则，对于公益侵害还包括侵害危险的情形，即在有重大侵害危险时，通过检察机关督促相关行政机关履行职责，消除侵害危险，而不是在侵害发生后再去弥补）、行政机关的监督管理职责、行政机关不依法履行职责的行为、行政机关不依法履行职责的行为与国家利益或者社会公共利益受到侵害的关联性。后者的调查重点是违法行为人的基本情况、违法行为人实施的损害社会公共利益的行为、损害后果、违法行为与损害后果之间的因果关系、违法行为人的主观过错情况、违法行为人是否存在免除或者减轻责任的相关事实。

二、问题导向：行政公益诉讼调查核实权运行的实践困境

根据《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第21条的规定，这说明行政公益诉讼检察建议以“诉”作为最后的保障手段。调查权的行使决定了能否准确认定侵害事实和监管主体，进而影响诉前检察建议内容乃至后续行政公益诉讼请求的精准性，最终影响到案件是否具有可诉性。由此可见调查核实的重要性，但是在实践运行中受到诸多限制存在不足。

（一）调查取证程序不完善、调查权行使方式单一。

调查取证程序不完善，未能依法、全面、客观收集证据。调查权行使方式单一，主要是通过调阅、复制相关行政执法卷宗、询问相关工作人员等，委托鉴定和评估审计等调查方式使用相对较少，不能适应行政公益诉讼工作向高质效办案发展的新趋势。

（二）调查核实合力不足。由于行政活动的复杂性决定了行政公益诉讼调查取证的难度，就需要一些行政部门的积极配合，但是行政机关对检察机关的调查取证工作配合不够，特别是涉及检验检测报告等关键证据该提供不提供，而以各种理由予以搪塞，使检察建议内容的质量大打折扣，直接影响到办案质效。还有就是组织听证较少，巧借外脑作用发挥不够。

(三）调查核实精准性不够。

目前的检察公益诉讼领域呈现“4+10”模式。尤其是这些新领域涉及到许多专业知识，检察机关对行政机关执法人员不履行职责的风险点没有清晰的认知，不能做到对症下药调查取证，距离精准性尚有不小差距，制约着诉前检察建议的质量。

（四）调查核实权缺乏刚性保障。由于检察机关并非案件的直接利害关系人，其对于案件的发生并非第一时间知晓，对于案件有关的证据也缺乏直接感知性，这为检察机关调查取证增加了难度，而且在实践运行中又缺乏刚性作保障，检察机关行使调查核实权底气不足，造成行政检察公益诉讼工作开展的被动。

（五）调查核实能力素质不强。

行政公益诉讼涉及公共利益，需要大量的调查取证，对取证能力要求较高，但是当前基层院复合型人才较少，检察人员专业技能欠缺，业务能力尚不能适应调查核实的需要。还存在检察人员运用信息的能力不足的问题，制约着调查取证工作的顺利开展。

（六）大数据赋能发挥作用不佳。

大数据赋能在四大检察中尽管发挥了重要作用，但是在公益诉讼调查核实方面运用较少，没有充分释放出应有效能，给诉前检察建议工作带来红利较少。

三、探索创新：健全行政公益诉讼调查核实权的解决路径

尽管在《人民检察院检察建议工作规定》第14条以及《人民检察院公益诉讼办案规则》第二章第四节规定了检察人员可以行使调查核实权，但是仍然不能满足检察办案实践的需要，因此应在以下几方面发力。

(一）完善取证程序和取证方式

一方面通常认为证据具有三性，即真实性、关联性、合法性，这也同样适用于公益诉讼调查取证。另一方面公益诉讼检察案件的调查体现为主动性、及时性、有效性和规范性，因此要依法、全面、客观收集证据，这就为明确检察机关调查收集证据的具体内容、方式、程序等提供了必要性。

比如常用的现场勘验调查措施，就要注意参加的勘验主体，应当在检察官的主持下，由两名以上检察人员进行，可以根据办案的需要邀请检察人员以外的人员或单位协助进行，见证人不是必备主体。在调查方式上，如有必要，也可以约谈行政机关负责人。但是有一条底线不可逾越，就是不得采取限制人身自由和查封、扣押、冻结财产等强制性措施。

(二）借助外力增强调查核实的合力

1.检察机关在办理食品安全领域公益诉讼案件中，检察技术人员可以依照相关规定在勘验过程中进行取样并进行快速检测，快速检测的结果也具有证明效力。但是大多数还是需要检察机关委托鉴定，这也是巧借外力。委托鉴定时，必须选择具有相关资质的机构，否则鉴定的意见将会因为不具有合法性而不被采纳。探索建立专家咨询论证制度，积极借助“外脑”，对于检察机关涉及的疑难、复杂和专业性较强的问题，可向相关领域专家咨询或邀请相关专家进行论证，确保检察建议的专业性。

2.特邀检察官助理参与调查核实。可以根据工作需要，在已聘请国土资源、环境保护、食药品安全、社会保障等领域专业人才担任特邀检察官助理的基础上，进一步拓展金融、审计等领域具有专业知识能力的行政执法人员担任特邀检察官助理参与调查核实、案件审理等工作。检察官在制发诉前检察建议之前，要充分听取这些专业人员的专业意见，帮助自己深入了解、精准发现存在的问题，进而提升检察建议的精准性、实效性。

3.建立相关司法协作机制。在检察机关行使调查权中证据可能灭失等紧急情况，可以通过借助人民法院力量，由人民法院对证据采取保全措施等，可以规定在调取或复印复制证据后解除证据保全。在需要查询有关单位和个人的存款、汇款和不动产等财产时，也可以借助人民法院执行财产查询系统对当事人的财产予以查询。

4.善用听证制度。由于听证程序的设计就具有拓宽视野，达到兼听则明的作用，因此对于认定证据有重大分歧或者疑难复杂问题需要解决的，可以依照规定听证，听取听证员、行政机关、违法行为人、行政相对人、受害人代表等相关各方意见，了解有关情况。听证形成的书面材料是人民检察院依法办理公益诉讼案件的重要参考。

（三）提高调查核实的精准性

最高检新一届党组提出了法律监督精准性的要求，行政公益诉讼调查核实权同样也要实现精准性。

1.按照案件化办理的规范和标准事先进行研判。研判所涉及的法律法规及规章，行政履职方式，公益保护途径等，要对“行政机关违反行使职权或者行政不作为”与“公共利益受损”的因果关系进行逻辑分析，据此明确调查取证的范围、途径和方式。

2.调查核实权的行使应当符合比例原则。即调查核实权的发动应当具有合目的性、行使应符合必要性要求、行使应符合比例性要求。这里要注意检察机关与行政机关调查的界限，检察机关启动诉前程序的证据要求以达到检察机关确信足以督促行政机关启动监管履职程序从而保护受损公共利益的程度。

检察机关其实只需查明存在侵害公益的违法情形、行政机关的职责以及履职情况（包括应当依法行使职权但却不作为，或者违法行使职权而乱作为两种情形），至于侵害公益的主体是谁、侵害公益的具体手段和方式，都是行政机关履行监管职责需要解决的问题。

(四）增强调查核实的刚性

1.按照《人民检察院公益诉讼办案规则》第45条规定，对于行政机关工作人员非暴力拒绝或者妨碍检察机关的调查取证的，检察机关可以向同级人大常委会报告，向同级纪检监察部门通报，或者通过上级人民检察院向其上级主管机关通报。

2.推动将行政机关配合检察机关调查取证情况纳入党委政府法治建设考核和法治督察的年度考核，如实向同级党委、政府职能部门提供有关单位落实的相关情况，以增强调查核实的刚性。

3.充分发挥司法警察在公益诉讼调查核实中的作用。对于阻碍检察人员依法调查收集证据威胁到检察人员人身安全的，司法警察可以依据《人民警察法》相关规定依法采取劝告、训诫、制止、控制、移送公安机关处置等措施，涉嫌犯罪的，依法移送有关部门处理。

4.建议必要时可以赋予检察机关有权采取采取拘传、罚款、拘留等强制措施的权力。

(五）优化检察人员素质提高调查取证的能力

通过实战实训、岗位练兵、同堂培训、业务竞赛等活动，更加注重检察人员调查取证能力的培养，以此提升诉前检察建议质效。由于公益诉讼调查取证具有聚合性的特点，即通过对各种信息的汇集、调查、核实和判断，进而明确监督的主体和对象。因此要着力提高检察人员的信息反映力、信息判断力、信息收集力以及信息整合力等综合能力，以适应新时代对行政公益诉讼办案的新需求。

(六）数字赋能调查取证发挥乘数效应

通过“数字赋能”，能够实现监督迭代升级，促使监督工作更加规范化、智能化、便捷化。通过大数据赋能诉前检察建议，着重发现类案监督线索，强化类案检察建议制发效果，以实现“个案办理——调查核实——类案检察建议——保护公益”的良好效果。笔者同意一种观点，即大数据运用可以作为一种调查核实方式，但其追求相关性而非精准性的特点，并不能满足事实清楚、证据确实、充分的办案要求，需要借助传统的调查方式予以补强。我市检察机关在实践中依托河北省公益诉讼检察大数据智能化应用平台，充分发挥其对比筛查、技术支持、动态分析等方面的独特价值，以数字赋能保证调查核实的高质效，收到了明显成效。

本文第一作者，系全国检察业务专家、河北省张家口市人民检察院检察委员会委员、三级高级检察官