以高质效社会治理检察建议
推动社会治理法治化和现代化
一、站在为大局服务、为人民司法的高度，充分认识社会治理检察建议的价值和成效
二、认真总结分析，正视社会治理检察建议工作存在的问题
三、坚持高质效办好每一份社会治理检察建议，在推动社会治理中更好发挥检察机关职能作用
党中央高度重视法治对助推社会治理的重要作用。习近平总书记多次强调，“全面依法治国是国家治理的一场深刻变革”“法治建设既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病”。党的二十大和二十届三中全会对“健全社会治理体系”“完善共建共治共享的社会治理制度”进行专门部署。检察建议是检察机关依法履行法律监督职责、参与社会治理的重要方式，落实党的二十大和二十届三中全会精神，需要更加充分发挥社会治理检察建议的积极作用。2023年3月，最高人民检察院党组在学习贯彻全国两会精神电视电话会议上，鲜明提出要让“高质效办好每一个案件”成为新时代新征程检察履职办案的基本价值追求。如何通过高质效制发社会治理检察建议来推动健全社会治理体系、提升社会治理法治化水平，成为检察机关新的时代课题。
一、站在为大局服务、为人民司法的高度，充分认识社会治理检察建议的价值和成效
融入国家治理、推动标本兼治，是检察实践的更高境界。最高检党组高度重视以检察建议推动社会治理，反复强调要加强和规范检察建议工作，把从个案办理到类案监督再到源头治理这个链条拉得更长、做得更实，推动标本兼治、更重治本。近年来，全国检察机关立足法律监督职能，严格依法履职，聚焦推动解决检察办案中发现的执法司法、行政管理、社会治理等普遍性、倾向性和深层次问题，高质效制发社会治理检察建议，并通过优化管理、创新机制、狠抓落实等系列措施，在法治轨道上防范风险、维护稳定、促进发展、守护民生、保障善治，取得积极成效。
检察机关着眼以新安全格局保障新发展格局，牢固树立总体国家安全观，注重发现影响国家安全和社会稳定的问题，积极督促协同相关部门完善机制，促进有效化解风险，扎实推进更高水平的平安中国建设。如，上海市检察机关在办理涉及国家秘密刑事案件中发现，一些军事设施周边管理不严，存在问题风险，威胁我国国家安全、政治安全、军事安全。上海市检察院会同上海军事检察院向国防动员相关部门制发检察建议，推动从源头上、制度机制上促进军事设施周边突出问题整治，提高全市军事设施保护工作的规范化、精细化水平，为服务强军目标、服务新质战斗力建设提供有力法治保障。
检察机关通过办案，深入剖析发案规律，及时发现涉及民生的普遍性问题，通过检察建议积极促进改善民生，保障人民安居乐业。如，浙江省温州市检察院在办理冻品走私刑事案件和涉冻品走私领域司法工作人员相关职务犯罪案件中发现，冻品走私犯罪案件数量增长迅猛，监管部门存在反走私队伍廉政防线不强、岸线防控存在漏洞、冷库仓储管控不严、高速卡口常态化监管机制不完善等问题，通过向监管部门制发检察建议，凝聚全市反走私职能部门合力，推动对冻品走私的系统治理，促进保障广大人民群众“舌尖上”的安全。
检察机关针对履职中发现的行政机关违法行使职权或者不作为的情况，通过检察建议督促行政机关依法履行职责，增强行政机关履职纠错的自觉性和积极性，促进依法行政和法治政府建设。如，河南省荥阳市检察院在办理一起行政非诉执行监督案件时发现，某运输公司因超载被行政处罚300元，行政机关违规将该处罚信息按最长三年的公示期在“信用郑州”平台进行公示，导致企业无法正常从银行贷款，资金链面临断裂风险。通过进一步调查发现，该市涉企行政处罚信息公示不当情形普遍存在，容易导致企业信用受损，在招标投标、融资信贷、市场准入、资质认定、享受政策优惠等方面受到不利影响。荥阳市检察院通过向发展改革部门制发检察建议，推动政府部门依法适用信用惩戒措施，从源头上解决信用修复难题，帮助企业摆脱因信用受损带来的经营困境。
检察机关通过履行诉讼监督职责，发现侦查、审判、执行活动中存在的普遍性问题并提出检察建议，促进规范司法行为，维护司法公正。如，最高检针对司法公告送达和虚假诉讼中存在的问题，分别向最高人民法院发出“二号检察建议”和“五号检察建议”，均得到最高法的积极回应。“二号检察建议”促进解决了司法实践中长期存在的公告送达不规范问题，“五号检察建议”推动了虚假诉讼预防和惩治工作不断取得新成效。通过两份检察建议的制发，切实保障了当事人的合法权利，规范了司法行为，维护了司法公信和司法权威。
检察机关通过办案及时发现相关企业在制度、管理方面存在的漏洞，认真查找分析问题原因，运用检察建议帮助相关企业堵漏建制、消除隐患。特别是一些涉及重大民生、与人民群众生活息息相关的公司企业，其规范经营不仅有利于企业发展，更能保障人民群众生产生活。如，最高检在办理粮食购销领域职务犯罪案件中发现，某粮食集团下属分（子）公司、直属企业工作人员职务犯罪案件时有发生，造成国有资产重大损失，反映出该集团经营管理存在漏洞、财务管理不够完善、干部职工管理监督存在不足、法治教育和廉洁文化建设力度不够等问题，通过制发检察建议，推动该集团健全经营管理制度、优化企业财务管理、强化重点人员管理，更好保障国家粮食安全。
检察机关在依法打击各类犯罪的同时，针对办案中发现的治安问题和安全隐患，及时发出检察建议，督促有关部门加强整改，有效推动社会综合治理。如，最高检针对办案中发现的窨井盖安全问题，向住房和城乡建设部发出“四号检察建议”，督促相关部门排查隐患风险、整改问题井盖、安装智能井盖，切实维护人民群众“脚底下的安全”。同时，还推动住房和城乡建设部办公厅、工业和信息化部办公厅、公安部办公厅、交通运输部办公厅、国家广播电视总局办公厅、国家能源局综合司六部门联合发布《关于加强窨井盖安全管理的指导意见》，促进对水电气、供暖、通信、广电等各类井盖联手共治，窨井盖综合治理长效机制逐步建立，带动城市运行安全保障和治理能力不断增强。
二、认真总结分析，正视社会治理检察建议工作存在的问题
当前，社会治理检察建议工作呈现良好发展态势，但一些地方仍存在制发质量不高、规范管理不力、督促落实不够等问题。
有的地方对办案中反映出的社会治理问题，缺乏深入剖析研判，对于应当制发社会治理检察建议的没有制发；有的地方没有准确把握履职边界，脱离检察机关司法办案和法律监督职能凑数制发检察建议，如通过从行政机关调取、从网上下载相关资料等方式发现所谓问题，即向监管部门制发检察建议；有的地方在制发过程中调查核实不扎实，与案件结合不够紧密，提出的建议针对性、可操作性不强；有的地方提出的检察建议停留在浅层次问题，在挖掘社会治理领域深层次、普遍性、共同性问题，提出专业性、高质量建议方面还有较大提升空间；有的地方提出的检察建议局限于解决局部具体问题，在推动建立长效机制、形成“制发一件、治理一片”工作格局方面还需大力推进。
有的地方对社会治理检察建议工作重视不够，规范化建设较为滞后，审核、统筹不到位，导致出现凑数制发等问题；有的地方对应发不发、重复制发、违规制发等问题缺乏评查和问责，也缺乏针对性的培训和指导，导致一些问题得不到有效整改；有的地方对社会治理检察建议的总结分析不够，对于检察建议涉及的问题在相关地区、领域是否同样存在缺乏了解和研判，对于在多个地区、领域都存在的同类问题，没有从更高层面进行统筹制发。
有的地方仍存在“重制发、轻督促落实”的问题，如，2024年全国检察机关制发的社会治理检察建议中仍有154份到期未得到回复；有的地方对于需要长期跟踪落实的检察建议，没有持续推动落实，存在督促落实“一阵风”等问题；有的地方将收到被建议单位回复函作为制发工作的终点，未对整改落实情况进行跟踪督促，没有取得制发检察建议的实际效果。
三、坚持高质效办好每一份社会治理检察建议，在推动社会治理中更好发挥检察机关职能作用
社会治理检察建议在推动源头治理、促进社会治理方面具有积极作用，检察机关应当针对目前社会治理检察建议存在的问题，通过提升质量、加强管理、强化落实，不断推动社会治理检察建议工作的高质效发展。
最高检党组提出“高质效办好每一个案件”，落实在检察建议环节，就是要求“高质效制发每一份检察建议”，在提升质量上花力气、在做成精品上下功夫，这是推动检察建议从“办理”向“办复”转变的前提和基础，既是工作理念，也是工作要求。
一是坚持检察建议制发的必要性。最高检《人民检察院检察建议工作规定》明确了必要审慎原则，要求检察建议应当针对在履行法律监督职责中发现的、与检察业务紧密关联、确有监督必要的事项。要立足检察职能，结合司法办案和法律监督职能，准确把握社会治理检察建议工作定位和制发要求，对于是否属于检察机关的监督范围、是否适宜通过检察建议的方式进行监督、选择哪一个被建议单位更有利于解决问题等，应当进行审慎的考量和论证，坚决杜绝“为发而发”“凑数制发”。
二是提升检察建议制发的规范性。检察建议制发的规范性是检察机关依法、规范履职的必然要求，也是做好社会治理检察建议工作、赢得各方支持的重要基础。制发社会治理检察建议必须严守履职边界，坚持在检察监督办案中发现和分析源头治理线索，严格依托办案制发，坚决杜绝超越检察职权，更不能干预、代行其他部门的职权。要注意与其他监督方式的区别，准确把握适用条件。特别要注意研究与公益诉讼检察建议的区分适用，社会治理检察建议与公益诉讼检察建议在监督事由、履职方式、法律依据、建议内容、保障落实手段等方面均不相同，区分的关键在于有无“可诉性”，要按照“可诉性”的原则要求，准确把握两类检察建议适用的条件、范围，确保规范制发，形成工作合力。
三是提高检察建议制发的精准性。“精准”是检察建议最重要的“品质”，如果不精准，发的越多，效果越差。检察机关既要用足用好调查核实权，扎实有效开展调查核实，找准问题根源，确保建议标本兼治、更重治本；也要把握好调查核实的度，掌握调查核实的方式方法，保证调查核实符合检察职能定位。特别是要注重开展类案监督治理，通过类案分析发现普遍性、系统性、行业性问题，充分发挥检察建议在促进系统整治、行业治理方面的作用。
2024年10月，最高检党组提出“一取消三不再”的检察管理新要求，部署一体抓实“业务管理、案件管理、质量管理”。这项重大决定是新时代检察机关深入贯彻习近平法治思想，向着科学管理模式迈进的转型之举。最高检应勇检察长多次强调，特别是在国家检察官学院2025年春季学期首批调训班上进一步指出，要构建检察“大管理”格局，一体抓实“三个管理”推动高质效办案。检察机关应当认真学习贯彻，通过优化检察管理，把实体、程序、效果等方面要求，一体落实到每一个案件、案件的每一个环节，确保司法公正高效；也要通过优化管理，注重在制度机制建设上下功夫，科学统筹“有质量的数量”和“有数量的质量”，坚决摒弃唯数量、搞攀比等错误做法，用科学的管理不断提升检察建议的质量。
一是健全完善业务分析机制。定期对涉及制发规模、结构比例、采纳落实等关键业务数据进行分析，研判工作运行态势、规律、特点，及时发现异常性、典型性问题，进而有针对性地优化业务决策、加强业务指导、提出改进措施，既要规范工作，又要避免工作起伏波动较大等情况，确保社会治理检察建议工作平稳健康发展。不同层级的检察院应当有不同的业务分析侧重点，基层检察院重在分析制发情况，是否符合社会治理检察建议的制发要求和规范，已制发的检察建议是否得到真正落实；上级检察院要重点研判下辖院检察建议整体状况，既要看有无该发不发、不该发而发的情况，又要看有无可以制发检察建议的类案线索，关注没有制发检察建议的县（区）是否存在共性问题，从而加强指导并推动制发，更好实现“治理一片”的目的。
二是健全完善流程管理机制。社会治理检察建议要在全国检察业务应用系统2.0上规范运行，以“案件化”的流程标准办理，特别是要强化检察建议制发、审核、备案审查、跟踪督促、效果评估等重点环节的监督管理，确保“高质效”在检察建议制发各环节得到落实。上级检察院要发挥好指导、监督和管理作用，结合本地实际，不断完善检察建议线索归集、文书审核、备案审查等工作机制，确保检察建议的必要性、合法性、说理性、精准性。
三是健全完善质量提升机制。要充分发挥“优秀示范”的正向引导和“问题评查”的反向推动作用，促进全面提升社会治理检察建议质量。最高检已经连续六年开展全国优秀社会治理检察建议的评选活动，一些省级检察院也组织开展了优秀社会治理检察建议评审活动，引导各级检察机关树立“精品意识”，在对标优秀中提升制发检察建议的能力水平。有的地方还开展了社会治理检察建议的自查、评查等工作，及时发现问题、剖析原因、督促整改。质量管理很重要的抓手就是自查和评查，一方面，要对检察建议制发的必要性、文书内容、落实效果等进行评查；另一方面，要将是否存在应制发建议而未发、已制发建议质量等作为案件质量评查的重要方面。还可以考虑选取检察建议制发量大或者没有制发以及制发中暴露问题较为突出的地方，采取重点抽查、“解剖麻雀”等方式进行深度剖析，同时强化评查结果运用，压实检察人员依法规范履职责任，倒逼提升检察建议质效。
社会治理检察建议制发的初衷是推动解决社会治理问题、助力完善社会治理体系、促进提升社会治理效能。最高检党组高度重视社会治理检察建议“办复”问题，应勇检察长在全国检察长会议和大检察官研讨班上多次强调，建议发出后要持续跟进监督，从可整改、能见效着手，推动从“办理”向“办复”转变。各级检察机关都应当抓好落实，通过主动汇报、多方参与、共同推进、协同治理等方式，不断健全督促落实机制，汇聚社会治理合力，夯实检察建议落实基础，切实推动检察建议在助推解难题、破困局、促发展中取得实效，持续提升检察建议“办复”效果。
一是努力争取党委、政府的支持。对于涉及面广、整改难度大的治理难题，在向相关部门制发检察建议的同时，要以专题报告形式呈报党委、政府主要领导，配合有关部门，协助党委、政府推动解决社会治理难题。
二是积极配合督促被建议单位加大整改力度。要建立健全与相关部门的沟通协商机制，在检察建议的制发、落实等工作中进一步加强与被建议单位的交流协作，积极赢得被建议单位对检察建议工作的认同和支持，为检察建议工作的顺利开展奠定基础，不断提升检察建议“办复”水平和落实效果，合力推动解决社会治理难题、健全社会治理体系、提升社会治理效能。
三是积极借助外部监督力量提升落实效果。要积极探索邀请人大代表、政协委员、专家学者、人民监督员等外部监督力量参与整改落实情况回访，对于在规定期限内经督促无正当理由不予整改或整改不到位的，依托党委、人大、政府对检察建议工作的支持监督机制，推动被建议单位整改落实，强化协同落实效果。
完善社会治理检察建议制度机制，是构建中国检察学自主知识体系的重要内容。我们要认真总结工作经验、成效，坚持问题导向，聚焦重点难点，不断深化对社会治理检察建议工作规律的研究，通过创新工作运行机制、建立协同治理机制、夯实理论支撑机制，为社会治理检察建议工作的高质效发展提供保障。新时代新征程，以社会治理检察建议推动源头治理、促进社会治理工作责任重大、使命光荣。检察机关应当坚持从政治上着眼、在法治上着力，将社会治理检察建议工作融入国家治理大局，把个案办理到类案监督再到社会治理做得更实，将“高质效办好每一个案件”做得更好，在提升法律监督质效的同时推动更高层次、更深层面的社会治理，为在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家贡献更多检察智慧和检察力量。
